城镇化是经济社会发展的必然趋势，也是工业化、现代化的重要标志。《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》指出，要积极稳妥推进城镇化，优化城市化布局和形态，加强城镇化管理，不断提升城镇化的质量和水平。党的十七届五中全会《公报》也再次强调：在区域协调发展的同时，要积极稳妥地推进城镇化，完善城镇化布局和形态。因此，邵阳市要实现工业化、现代化就必须实现城镇化，必须注重城镇化质量。

　　一、邵阳市目前城镇化质量现状

　　十一五期间，邵阳市以加强城市基础设施建设、扩大城区规模、改善人居环境为主线，加快了城市建设步伐，全市新型城市化取得显著成就。2010年，邵阳市城镇化率为32.84%，比2005年提高6.57个百分点，“十一五”时期年均提高1.31个百分点。2011年，邵阳市城镇化率达到34.13%。初步形成了以市区为中心，以县城和中心镇为基础的新型城镇体系总框架，在人口集聚、空间布局、融合发展、城乡统筹、产业布局、资源配置和生态保护上为城市更快发展奠定了良好基础。

　　但是，目前邵阳市城镇化质量现状不容乐观，存在的问题不容忽视。在新的建制镇中，邵阳市90%左右是通过撤乡建镇而设立的。它们的名称虽然已经改变，但大多数小城镇的社会管理水平较低，基础设施、公共设施并没有大的变化，小城镇的质量以及各种功能并没有实质性的提高。“陈酒新封式”的建制镇，使我国的农村城镇出现城镇布点过多、规模过小、基础设施建设水平低、缺乏支撑产业，聚集效益不显著，城乡统筹、区域协调机制不完善，经济增长速度慢、居民经济收入和生活水平没有得到较大提高等诸多质量问题。

　　二、影响农村城镇化质量原因分析

　　农村城镇化是一个动态的过程，探求它的质量因素需要从要素条件、集约发展和生活质量三个方面来深入分析。

　　要素条件主要指城镇及城镇所处区域的基本要素，包括土地、劳动力、资本的存量。要素条件是城镇及其所处区域发展的基础，经济活动体现为通过生产过程把各种要素投入转化为满足人们需要的产出。在传统时期，要素对于经济发展具有绝对意义，但在现代条件下，随着科学技术的发展和市场机制的建立，城镇及其所处区域发展已经在很大程度上不依赖于初始条件。科学技术的发展可以替代某些稀缺要素，市场机制可以从外部引进稀缺要素。事实上，一个区域的初始条件对城镇化质量的制约更多地表现在三个方面，即金融资本、基础设施和政府服务。所谓金融资本，是指区域中城镇的金融系统吸收和动员资源的能力；影响城镇化质量的基础设施主要是指交通和通讯的便利程度；政府服务为城镇质量提高提供一个良好的软环境。

　　集约发展是指区域里的产业和人口向城镇集中的发展过程，这是城镇化的根本特征，这种集中的效率决定了城镇化的质量。具体来讲，这个集约发展可以分为几个方面。第一，产业集中程度，即区域中的产业向城镇集中的比例与速度；第二，产业集中带动人口集中的效率，即产业集中能够比较顺畅地带动人口向城镇的集中；第三，产业结构，即集中于城镇的产业的结构如何，一般来讲一个合适并不断升级的产业结构能够保证城镇与区域的健康发展；第四，需求条件，在买方市场条件下，需求对于生产的制约作用十分明显，没有足够的市场需求(区域内的需求和区域外的需求)产业集中是很困难的。

　　生活质量是城镇化以后达到的目标，为城镇居民提供较好的公共福利条件。教育和医疗水平是城镇化给居民带来的最基本的两项公共福利，虽然文化、体育等也可以表现城镇化质量的高低，但对于我国大部分农村的城镇化过程来讲，我们目前能够做到切实提高教育和医疗水平已经不错了。进一步讲，教育和医疗不仅是城镇化质量的体现，而且为城镇化质量的进一步提高创造了条件，是一种人力资本投资，它们可以提高劳动力素质，从而更加适应城镇化产业结构进一步转化升级的需要。当然，要实现教育和医疗水平的提高，首先需要的是城镇经济发展的直接结果——GDP和收入的提高。因此，GDP和收入也是城镇化质量的影响因素。

　　三、提高农村城镇化质量的策略

　　(一)提高农村城镇化质量的宏观战略措施

　　第一、坚持科学观的发展战略。加快农村城镇化建设步伐，提高农村城镇化质量，必须以科学发展观为指导，坚持以民为本，坚持因地制宜、突出特色，全面协调可持续发展战略。

　　第二、制订农村城镇化质量发展规划。农村城镇化质量规划不仅关系到农村城镇的布局、功能和风格，而且关系到整个农村区域的建设水平和质量，关系到该区域发展的百年大计和千家万户的幸福安康。因此，规划是农村城镇化建设的依据，也是提高农村城镇化质量的重要措施。在制定农村城镇化质量规划时，应明晰内涵，确定原则；因地制宜，突出特色；加强管理，重在落实。要真正做到规划一张图，审批一支笔，建设一盘棋。

　　第三、正确处理提高农村城镇化质量的若干关系。实施科学观的农村城镇质量发展战略，应处理好提高农村城镇化质量与提高农村城镇化率的关系、扩大农村城镇规模与提高管理水平的关系、加速农村城镇化进程与发展大中小城市的关系、减少行政村的数量与提高城镇化质量的关系。

　　(二)农村城镇化质量的经济带动措施

　　农村城镇化的速率主要靠经济的快速发展来带动，农村城镇化质量的提高必须有雄厚的经济实力做后盾。只有经济快速发展，农村城镇化速率才能加快，农村城镇化质量的提高才会有资金物资等方面的保障。

　　第一、调整结构，加快农村工业化进程。人均GDP的多少，经济发展水平的高低，是衡量农村城镇化质量的重要指标之一。实践证明，哪个区域的经济实力较强，那里的城乡建设、人居环境就较好，城镇化质量就较高。因此，要使农村居民富裕，要提高农村城镇化质量，必须依靠农村工业化这只“手”，把农村居民从“农”的束缚中拉出来，通过发挥资源优势、调整产业结构、发展“聚集”经济、延长产业链条等多种措施，加快农村工业化进程，改变农村落后面貌，使城乡逐步一体化。

　　第二、依托城镇，积极推进农业产业化。农业产业化使分散生产经营的农户与相关的企业或组织联合起来，建立起新型的合作关系，协调产销活动，共同参与市场竞争。贸工农、产加销一体的经营模式成为联系城乡的纽带，它把农村生产与城市市场联系起来，既保证了农产品的销售，也保证了城市的供应，在空间上促进了农产品加工业向农村乡镇的扩散，加快了农村小城镇的建设，推进了农村工业化。同时，农业产业化的不断发展，使农民的就业门路大大拓宽，有利于农村劳动力的分流和就地转化，促进生产要素在城乡之间的双向流动，加快城乡一体化的进程。特别是，要将小城镇建设与发展农业产业化结合起来，使小城镇成为农业产业化中二、三产业发展的空间载体。

　　第三、广开渠道，筹措农村城镇化基础设施建设资金。农村城镇化基础设施建设资金短缺，应逐步建立投资主体多元化运行机制，全方位进行融资。应按照“投资多元化、经营产业化、管理一体化、服务社会化”的要求，在坚持统一市场准入制度、统一服务质量标准、统一收费监管制度的前提下，将可经营性农村城镇化基础设施公开招投标，吸引具有一定资格的非国有企业前来投资。除了制定政策吸引民间资本和外资外，各级政府的财政分配在城乡之间也应有所调整，加大农村的分配比例，加大对农村城镇化基础设施的投资力度。

　　第四、尊重规律，用市场经济理念经营农村城镇。要建设好农村城镇，必须遵循市场经济规律，用经营手段运作农村城镇建设，以投资主体多元化推进基础设施改造升级，以市场化和产业化促使基础设施不断发展。不论是自来水、暖气、天然气、道路、桥梁等基础设施，或是学校、图书馆、医院等公共事业单位的设施，都可以全面放开。政府仅负责规划、组织、指导、协调，加快农村的资金流、信息流、人才流、物质流、增加农村城镇的吸引力、聚集力。

　　(三)农村城镇化质量的制度创新机制

　　农村城镇化质量的提高离不开制度创新。而任何一种新的制度，必须根据实践中出现的问题，借鉴国际上成功的经验，对未来的经济社会发展具有指导性；必须以人为本，为了全体公民或者至少是为了绝大多数人的利益。因此，结合中国国情，今后应大胆改革，实行城乡居民的自由迁徙权；加快试点，深化农村城镇化的土地制度改革；城乡统一，创建农村城镇化的社会保障制度；发展教育，提高农村居民整体素质。

　　第一、大胆改革，实现城乡居民自由迁徙权。目前，户籍制度仍是困扰我国农村城镇化进程的问题之一，也是困扰小城镇作用发挥的瓶颈之一。彻底改革城镇户口管理制度，放开大、中、小城市和建制镇户口，取消“农转非”式的户籍迁移方式，实行按属地和职业划分户口类别为合法证件的自由迁移、登记有效制度，允许居民在辖区内自由流动。对户口采取多样化的管理方式。不管是城镇的老住户或是新住户，都应当一律平等，不应对新迁入住户采取歧视态度。对已在城镇登记落户的进城农民，实行与当地居民同等的权利和义务，取消因人为原因形成的子女入学、就业、参军以及参加养老、医疗、失业保险等方面的差异。禁止对进入城镇落户的农民收取或变相收取各种费用，降低农民进城的“门槛”。

　　第二、加快试点，深化农村城镇化的土地制度改革。农村土地制度改革应使农村土地所有权主体人格化，承包权长期固定化，使用权有偿流转规范化，土地出让市场化。既要达到农民满意，又要降低制度改革的成本和风险，使政府比较满意。农民、政府都比较满意，就能使土地制度改革的政策快速出台和顺利地实施。

　　第三、城乡统一，创建农村城镇化的社会保障制度。从加速城镇化的角度看，目前的社会保障制度还存在一个十分明显的问题，那就是将进入城镇就业和落户的农民排除在绝大部分社会保障享受对象之外。其中，在最低生活保障方面，不包括建制镇居民和农民工；其他社会保障，如失业保险、医疗保险、养老保险等，农民工能够享受的部分或者含糊不清，或者干脆被拒之门外。社会保障体制的不健全，导致企业用人机制僵化，影响人才合理流动和劳动力市场的形成，从而制约了农村工业化的步伐和城镇第三产业的发展，阻碍了农村城镇化的推进。因此，必须城乡统一创建农村城镇化的社会保障制度。在城镇化进程中，创建社会保障制度的方向应该是扩大保障面，实行社会化，即逐步将进城的农民工纳入保障对象，使进入城镇的农民工能够真正走上城镇规范的生活轨道，以利于稳步推进城镇化。

　　第四、发展教育，提高农村居民整体素质。从长期来看，农村富余劳动力向二三产业转移以及农村城镇化水平的提高都依赖于教育的发展。随着农村教育的不断发展，农村居民的素质才能在整体和个体两个层面上得以持续提升，这一方面可以提高农业所需的劳动力的素质，解决我国农业劳动力质量低下的现实问题，同时也为农村众多富余劳动力向第二、三产业转移、加速农村的产业分工和产业集聚、推动农村城镇化进程提供基础性的素质保障。而我国当前的教育体系尤其是农村的教育体系已无法适应当前的形势需要，提高农村居民素质迫切需要教育制度创新。

　　[作者：陈名洋]

　　[编辑：黄多生]